2015年8月12日,位于天津滨海新区塘沽开发区的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库发生爆炸。此次爆炸事故共造成160余人死亡和重大财产损失，为建国以来最为严重的一次爆炸事故。资料显示瑞海国际是一家从事危险化学物品的储存和装卸的物流企业。危险化学品的生产、运输企业的爆炸几乎每年都有发生，国家也高度重视危化企业的安全管理，为何在一直强调“安全第一”的背景下，发生了这样严重的爆炸事故，引发了社会各界对我国危化企业管理的漏洞的深思。本文拟从环境影响评价的角度，探讨我国对危化企业管理的改善途径。

　　一、危化企业的环境影响评价

　　环境影响评价是对环境质量的预断性评估，是在进行某项人为活动之前对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价的活动，其目的是为了提出相应的处理意见和对策。而环境影响评价制度则是法制化、制度化了的环境影响评价活动，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一整套规则体系。这一制度是在吸收国外的经验的基础上设立的，对于环境保护和环境预防都有重要的意义。根据我国的《环境保护法》的规定一个企业尤其是危化企业要想成立，首先要通过环境影响评价，如果企业环境影响评价不能通过，企业的其它手续就无法得到审批。因此在我国当前产业转移升级，经济快速发展的工业化时期，环境影响评价制度的建设，对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防新的污染源出现有着极为重要的意义。当前发达国家环境保护的现状来看，环境影响评价制度建设已经成为各国环境保护立法的主要内容。但是，我国环境影响评价制度建设与发达国家的环境影响评价制度相比，仍处于起步阶段，存在较大的差距，所以，借鉴发达国家环境影响评价制度的建设经验，建立健全我国环境影响评价制度是我国当前环境保护法律化、制度化的必由之路；也是完善危化企业管理，保护人民群众生命财产安全的必由之路。

　　二、从天津爆炸看我国危化企业环评管理存在的问题

　　1、信息不透明。2014年8月，天津市滨海新区塘沽环境保护监测站出具一份关于“瑞海公司跃进路堆场改造工程”的环保验收报告。其中的风险分析中，针对起火爆炸的可能性曾称：“经环境风险预测，本项目危险货物泄漏事故和火灾事故后，在采取相应的防范和应急措施后，不会对环境和周边人员产生显著影响。”而针对该储运危险品仓库的防火设施，该环评报告称：在储存易燃易爆物质的仓库一中，设有“催化燃烧型乙炔气体报警器”。在仓库二、中转仓库和集装箱露天堆场，设有“手动火灾报警系统”。报告还称，“仓库中安装有多个摄像头、消防报警控制中心，以及视频监控系统。还安装了多个消火栓。并且，仓库往南就是消防和交警支队。”由此自然得出的环评结论就是，“在发生火灾爆炸时，消防应急人员可及时抵达现场，迅速采用灭火措施，有效抑制有害物质的排放。”本评价进行了两次网站公示，在渤海早报上进行了报纸公示，在主要保护目标处进行现场公示，并采用发放调查表的形式进行公众参与。公示期间没有收到任何反馈意见。发放调查表130份，收回128份，发放的主要对象为项目周边环境保护目标。调查表调查结果表明，100%的公众认为项目位于北疆港区内，选址合适。从环境保护的角度，51.6%的公众对拟建项目持支持态度，48.4%持无所谓态度。不过据在当地采访的媒体报道，附近小区居民称，从未收到过调查表。这里很明显存在不合常规的地方，一方称“发放”了调查表，而另一方面小区居民称从未收到，到底调查表发放给哪些人了？我们相信，对于事关自身安全的项目，如果发放到居住小区，不会存在大多数居民无所谓和不知情的情况。这说明，在瑞海国际的环评中，在信息公开方面，明显做得不够。

　　2、相关立法存在空白和冲突。目前，我国在对于危险化学品重大危险源的立法规定上，存在漏洞和空白。《环境影响评价法》第31条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件而擅自开工建设的，“由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续”。对逾期不补办手续的处以“五万元以上二十万元以下的罚款”，并“对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”这一规定为企业的不法行为提供了一个可资利用的“法律漏洞”，使建设单位抱有先建再批的侥幸心理，等事情败露后再“补办手续”即可，即使处以罚款，最多20万元的处罚限额对于投资数额巨大的大型建设项目而言，也是惩戒效果甚微。这从定程度上纵容了未批先建，否定了环境影响评价的事前预防功能，纵容了通过补办环评手续使不合法行为合法化的现象发生。

　　从公开的资料显示，天津瑞海国际的厂址距离最近的居民区不足600米，也是导致损害严重的原因之一，但是为何这样一个高危企业能在距离居民区、高速公路、城际铁路等公共场所如此近距离的地点得以建立，这也与我国当前的法律规定有关。 2001年出台的《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》规定：大中型危险化学品仓库应选址在远离市区和居民区的当在主导风向的下风向和河流下游的区域；应与周围公共建筑物、交通干线（公路、铁路、水路），工矿企业等距离至少保持1000米。但是《危险化学品安全管理条例》规定，危险化学品的储存设施，与八类场所、区域要保持一定距离。但《条例》中只是笼统说“必须符合国家标准或者国家有关规定”，没有明确给出具体的距离标准，所以落实很难。 目前，我国只有氯碱、化肥等少数行业制定有卫生防护距离标准。而在《消防法》中，只是提到“防火间距”，而且最大一般也只是150米。这个防火间距的意思就是，着火体的热量点燃另一个物体的距离，针对的是非爆炸性火灾事故，以火灾预防和初期扑救为目的来设定，也没有考虑危险物质泄漏后的毒性危害。所以，对于大量生产、储存液化毒气类的危险化学品企业，防火间距不足以起到安全防护的作用。同时，卫生防护距离、防火间距等标准也存在涵盖范围不够、适用性差、存在争议等、标准间相互冲突等问题。国家又一直没有出台专门针对危险化学品企业外部安全防护距离的标准，因此就使企业陷入无法可依、无标准可循的困境。也给不良企业有了钻空子的机会。因此在当前的立法背景下，像瑞海国际这样的企业安监部门管不着，规划部门不能管，从而违规经营也是必然现象。

　　3、公众参与制度可操作性不强。当前，我国的《环境保护法》和相关的法律都规定了危化企业的环评和安评中公众具有参与的权利。2006年，国家环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》,充实了公众参与权的内容，明确了公众参与的组织形式和程序，明确了公众参与的效力。但该法对公众参与环评的制度设计过于简单，缺乏可操作性，范围有限，不够全面。规划环评条例虽然详细地规定了公众参与的形式，规定了论证会、听证会成为某些情形的必经程序，增加了规划环境影响报告书中须附具对公众意见采纳与否的理由之规定，增加了规划环评中跟踪评价法律制度的公众参与的内容，但是，目前中国公众参与环境保护，特别是环境影响评价的程度和积极性都还不高；公众参与制度的具体实施缺乏程序保障，参与主体的范围、权利义务内容不明确，参与途径、方式、时间要求等不够清楚；信息的公开性较差，公众没有办法及时获得参与环境影响评价制度所需要的信息；公众参与的法律地位不明、法律救济措施缺失。也正是由于这些制度的缺陷，导致一些企业像瑞海国际一样虽然具有公众参与的资料，但是是哪些公众参与了该企业的安评和环评，我们无从得知。所以公众参与制度在我国也难以发挥其应有的功能。

　　4、有关职责部门监管不到位。对于瑞海国际这样一个高度危险物品的存储、转运企业，如前所述相关职责部门在企业设立之前如何通过安评和环评的，对相关条件不具备的情况下如何能够得以进行正常的业务作业？企业设立以后生产经营过程中，相关部门又是如何进行监管的？目前我国的相关职能部门都是采取定期检查和不定期检查相结合。而不定期检查往往是事先通知，这样有关企业为了应付检查而临时应付，检查部门一走，一切照常，甚至有关单位在检查过程中纯粹走形式，到了检查单位吃吃喝喝了事。官商勾结，产生一些腐败的行为。也正是由于监管部门监管的不到位，导致大量的环境事故和安全事故的频频发生。我们相信，一个一个安全事故的发生，都是人祸不是天灾，如果我们的企业遵纪守法按照规章制度认真执行，我们的监管部门认真执法，不走形式，或许可以避免大量的事故的发生。

　　三、加强我国危化企业管理的建议

　　天津爆炸事留给我们的教训是沉重的。当前国家有关部门正在对相关人员和机构进行追责问责。面对血的教训，我们该如何改善危化企业的管理，针对我国的实际结合国外的一些经验，笔者认为应当做到以下几点：

　　1、积极推进信息公开。既然相关法律法规都规定了相关公众的知情权，我们应当保护公众的这一权利而不让权利仅仅留在纸上。因此首先，相关部门和污染企业应当及时向全社会公开重要信息，为公众参环评工作和安评工作提供平台；其次，加快中国环境影响评价数据库的建设，包括建设国家环境数据库、地方性环境影响评价资源中心、专家信息系统等，提高环境影响评价预测的准确性和有效性，使得环境影响评价工作更具科学性。再次，除了公布重要的重要的信息以外，企业还应当与消防部门共享有关数据，及时向消防部门报告危险物品的种类、存放地点和更新情况，这样在发生紧急情况下，消防部门可以根据相关数据及时有效的进行处理。天津爆炸案中，由于相关危险化学品的数据没有及时报告给消防部门，结果增加了救援的难度，扩大了事故的损失。

　　2、完善公众参与制度。要完善公众参与制度，首先，应当加强公众环境保护教育和环保知识的普及。就中国目前的情况而言，受预防为主的环保理念的约束，环境保护主要是在政府主导的情况下进行的，公众的环保意识和理念还很薄弱，因此首先应当通过各种途径传播环保理念和参与意识。其次，完善立法，使得公众参与具有法律保障。法律对公众参与程序、信息公开、参与的法律效力和法律救济措施等方面做出更科学的规定，使公众参与制度具有可操作性，并对公众具有鼓励性。法律对项目环评公众参与的保障，应体现在两个方面:一是保证建设单位或环评报告编制的承担单位在编写环评报告时应广泛征求公众的意见，二是法律应保障在政府决策时应广泛征求或考虑公众的意见，从而用法律的形式赋予公众在整个环评过程中参与的权利。对规划环评，应就公众参与是否贯穿从规划前期到环评审查全过程、参与时有哪些权利做出详细规定，并得到制度性保证。《境影响评价公众参与暂行办法》虽然对环境影响评价的程序做了较为具体的规定，但是没有规定涉及公众参与受到侵害如何救济、建设单位或规划编制机关未考量公众意见时应当承担何种法律责任等条款，也未就建设单位或规划编制机关不组织公众参与活动时的法律后果作出规定。建议中国在立法完善过程中，根据中国实际情况引进公益诉讼的相关具体条款，设立问责制和行政诉讼，扩大参与的主体和提起诉讼的范围。

　　3、完善环评的相关法律制度。首先，国家和相关部门应当结合天津爆炸案暴露的问题，对部门规定和相关法律进行梳理，对高危化学企业的管理存在和法律漏洞及时进行填补，对环境保护、安全管理和城市规划等部门间规定的冲突进行协调，使得高危化学企业相关管理部门能各司其职而有不存在权力真空和监管冲突。其次，明确环境影响评价活动中建设者、评价者和审批者三方主体的责任。对建设者，在《建设项目环境保护条例》规定的法律责任的基础上，进一步完善各方主体在相关方面的法律责任。对评价者，由于评价单位是专门的环境影响评价的机构，具有工程、环境、生态、社会经济等相关方面的专业技术和能力，在环境影响评价中起着至关重要的作用。环境保护行政主管部门对建设项目的管理主要依据评价单位出具的《环境影响评价报告》，因而环境影响评价单位的地位非常类似于律师事务所、会计师事务所等中间机构，它对自己所出具的《环境影响评价报告书》的真实性必须承担法律责任。法律应当对评价者出具虚假的、不真实的《环境影响评价报告书》所承担的法律责任作出明确规定。审批单位作为对建设项目环境影响评价管理的最后一个环节，起着把关的作用，如果审批单位不能把好审批关，不能发现问题，使一些本该不能得到批准的项目顺利过关，则极大地影响环境影响评价制度的权威。因此法律必须对审批机关因官僚主义、懈怠作风、渎职行为应承担的责任作出规定。

（责任编辑：周标）