[摘要] PPP（Public Private Partnerships），即政府和社会资本合作模式，是目前在国内外广泛应用于基础设施、公用事业和自然资源开发等领域的项目融资模式。国有煤企去产能将导致一定数量的矿井关闭，其附随的土地、厂房、设备等固定资产将大量闲置。本文以某关闭矿井为例，对国有煤企参与PPP养老项目的发起程序、股权设计、回报机制和退出路径等法律问题进行了初步探讨。

　　[关键词] PPP模式 产能过剩 养老项目 股权设计 回报机制 退出路径

　　    一、国有煤企参与PPP项目可能性、必要性分析

　　PPP（Public Private Partnerships），即政府和社会资本合作模式，是目前在国内外广泛应用于基础设施、公用事业和自然资源开发等领域的项目融资模式，通过公共部门和私营部门共同努力，提升公共产品或服务的效率，实现物有所值（Value for Money，VFM）。依据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），中国政府将PPP定义为政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系，其通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

　　我国财政部关于PPP模式的定义具有以下三个基本特点：第一、PPP中的公共部门明确为政府部门，并未包含其他非政府部门（如国有企业、社会团体、行业协会、民办非企业单位等），即财政部关于PPP定义中的公共部门的范围相对较小；第二、PPP中的私营部门的范围扩大到社会资本，私营部门不再以所有制性质来定义，泛指以营利为目的的建立了现代企业制度的境内外企业法人；第三、社会资本的范围中排除了本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业，实质上是放宽了其他类型国有企业甚至中央企业参与的可能性。

　　近年来，受经济增速放缓、能源结构调整等因素影响，我国煤炭需求大幅下降，供给能力持续过剩，供求关系严重失衡。《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）对煤炭行业全面推进结构性改革，进一步化解过剩产能进行了总体部署，要求从2016年开始，用三至五年的时间，退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，其中今年要去掉的煤炭产能为2.5亿吨。当前形势下，国有煤企去产能既是一项国家宏观调控的政治任务，又是企业转型升级的市场需求。国有煤企去产能将导致一定数量的矿井关闭，其附随的土地、厂房、设备等固定资产将大量闲置。

　　如何有效盘活闲置的存量资产？国有煤企作为社会资本方参与政府PPP项目提供了一种思路和方法。我们知道，经过近年来煤炭行业的多次整合以后，现存国有煤企基本上可分为两类：一类属于省级国资委出资的省属地方国有企业；一类是属于国务院国资委出资的中央企业。依据财政部财金〔2014〕76号文要求，这两类国有煤企参与市、县级政府组织的PPP项目，中央煤企及其控股企业参与省级政府组织的PPP项目均无政策障碍。

　　从地方政府的角度看，象采煤沉陷区治理、现代农业综合开发、养老园区建设这类的PPP项目一般属于公益性或准公益性项目，难以提供太高的投资回报，对民营资本的吸引力不强，而需要承担一定社会责任的国有企业，从本质上讲，与政府同属体制内，则跟PPP项目的公共属性更为匹配。特别是对于安徽这样的煤炭大省、淮南这样的能源城市来说，地区产业升级和国有煤企转型其实就是一体两面、唇齿相依的事情。

　　二、国有煤企作为社会资本方发起PPP养老项目

　　    某国有煤企某已关闭矿，地面工广用地达150多亩已征为工业用地，建筑面积达2万平方米，大型建筑物20多栋，食堂、浴池、医疗站、办公场所、运动场所、车库等生活设施一应俱全，已经形成一个生活型社区。该县城老城区、政务新区大致有15万人口，而滨湖新区作为全县采煤搬迁集中安置区，未来将安置20万以上塌陷区村民。该矿正处于县城城区（老城区、政务新区、滨湖新区）的中心地带。按照老龄化率20%保守测算，该县城城区老龄人口在未来5年有望达7万人。按照国家“十三五规划”每千名老人养老床位必须在35张以上的指标计算，养老床位应在2500张以上。如果考虑未来全县域70万以上人口集中养老需要，养老床位应在5000张以上。目前该县城城区没有一家专业的社会养老机构。

　　该国有煤企高层认为，充分利用该矿现有“成熟社区”举办养老产园区，土地、建筑物、设备设施不会闲置，改造成本相对较低，产业利润率高周期长，可以实现大规模不动产的高效利用。那么该国有煤企如何作为社会资本方发起该PPP项目呢？

　　依据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）相关规定，政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。如果社会资本发起，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。财政部门通过物有所值评价和财政承受能力论证，项目实施机构编制项目实施方案，仍需进行竞争性采购。

　　社会资本发起人能否在竞争性采购中胜出，关键要在项目建议书向政府力陈：1、该项目具有潜在的公益性，是地方政府完成“十三五”规划中养老床位约束性指标的标志项目；2、该项目有望入围省级以上示范项目，获取的奖补可以作为政府资本金入股项目公司；3、该项目可利用关闭煤矿工业广场划拨用地进行改建，不需政府另行安排项目用地；4、该项目具有极高的产业关联度，是集医疗、养老、养生、健教、康复、护理于一体的综合养老社区；5、该项目利用煤矿原有建筑、设施进行改建，建设成本较低并由发起人承担或由联合体承担；6、该项目也可通过中央煤炭行业去过剩产能专项奖励基金予以扶持，以减少地方政府补贴或付费的额度；7、该项目社会资本与政府双方风险承担和义务分配相对合理，项目融资、建设、运营主要依托社会资本方；8、该项目投入主要靠发起人原有固定资产，该资产估值巨大，其他社会资本无意或无力购买或租赁；9、该项目也可作为国有煤企自身员工康复治疗基地和职工住宿、养老场所；10、国有煤企在地方还有煤炭主业，有利于双方在该项目上长期合作共赢。

　　    三、国有煤企参与PPP养老项目的股权结构设计

　　该项目主要利用原有建筑改建，总投资2亿元，其中适老工程改建投资约60%，配套设备投资约40%。整体采用PPP模式运作，具体模式主要思考BOT或BOO。BOT与BOO模式最大的不同之处在于：在BOT项目中，项目公司在特许期结束后必须将项目设施交还给政府，而在BOO项目中，项目公司有权不受任何时间限制地拥有并经营项目设施。考虑到该项目发起人拥有该项目用地和建筑物所有权资产巨大，收回闲置资产折旧和增值年限较长，建议采用BOO模式长期经营。

　　与传统的BOT、TOT等模式相比，PPP模式下的运营架构强调政府在项目中的参与度，通过政府和社会资本的有效合作，实现风险分担和利益共享，这就需要合理的股权结构安排来实现。根据该项目的基本情况和特点，选择了三家项目公司股东：（1）某国有煤企（A公司）：A公司拥有该项目用地和建筑物所有权，参与目的是获得项目长期稳定的投资收益，逐年收回闲置资产折旧和增值；（2）某医疗集团（B公司）：B公司为医疗护理服务专业机构，参与目的是获得项目长期稳定的投资收益，提高老年医保市场占有率；（3）某建筑承包商（C公司）：C公司为实力较强的专业建筑承包商，参与目的是获得改建工程承包合同、挣取设计和施工利润，对项目长期运营无兴趣。

　　    在此基础上，我们设计提出了本项目的两阶段股权结构：

　　    第一阶段：项目投融资和建造阶段充分发挥A公司的资源撬动和管理主动优势，发挥C公司获取设计施工承包合同的动力优势，降低融资风险和建造风险成本。A、B、C公司发起成立专门的项目公司，其中A公司拥有该项目用地和建筑物所有权经评估作价入股，B公司以现金（投资约40%）出资购买配套设备，C公司以现金（投资约60%）出资垫付改造费用，A、B、C公司约定股权比例为70%、20%、10%。

　　第二阶段：运营阶段公司的收入为市场收入和政府补贴支持，A公司发挥对项目的管理和监督的作用，B公司充分发挥医养结合运营管理项目的专业优势，C公司在获得项目利润的基础上获得项目的工程利润，在一定期限内逐步退出项目并收回投资，最终形成A公司持有项目公司70%、B公司持有项目公司30%的稳定的股权结构。通过第二阶段的完成，三家公司都实现了参与本项目的部分或全部目的，A、B公司开始获得稳定的投资收益。

　　本项目股权结构的设计充分发挥了股东各自优势与管理风险，合理设计和调整股东股权比例，尽量满足各股东的短期或长期的投资目的，提高了项目的实施效率和项目对投资者的吸引力，更重要的是缓解了政府财政支出、公共服务供给和项目监管等压力，促进了养老服务的市场竞争力。

　　    四、政府补贴、付费机制设计与排他性经营承诺

　　    PPP项目的付费机制约定了PPP项目中的风险分配和收益回报。在实践中，需要根据各方的合作预期和承受能力，结合项目所涉的行业、运作方式等实际情况，因地制宜地设置合理的付费机制。在PPP项目中，常见的付费机制主要包括三类：一是政府付费，是指政府直接付费购买公共产品和服务；二是使用者付费，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务；三是可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。

　　    养老项目回报机制一般采用使用者付费和可行性缺口补助模式。对于由社会资本运营的养老项目，由于项目经营收费不足以覆盖投资成本、主要依靠“政府付费”回收投资成本，所以可通过政府给予合理的财政补贴或者政府向社会资本购买服务，以保障项目能够持续的运营下去。此模式实施的核心在于对项目运营成本的核算及补贴和购买服务标准的设定。如由政府根据项目的实际入住床位量对项目公司进行补贴，并在实际入住床位量不足时，由政府购买服务。

　　    可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。

　　    财政部《PPP项目合同指南（试用）》第十三节“政府承诺”第五条“防止不必要的竞争性项目”中指出，“在采用使用者付费机制的项目中，项目公司需要同通过从项目最终用户处收费以收回投资并获取收益，因此必须确保有足够的最终用户会使用该项目设施并支付费用。鉴此，在这类项目的PPP项目合同中，通常会规定政府方有义务防止不必要的竞争性项目，即通常说的唯一性条款”，发改委在《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版）第三章第10条也指出，“排他性约定：如有必要，可做出合作期间内的排他性约定，如对政府同类授权的限制等”。

　　    为防止不必要的竞争性项目，影响该项目公司收回投资并获取收益，政府可做两方面的排他性承诺：一是在特许经营期限内，禁止在县城城区审批其他集中养老机构，禁止在县域内其他地区审批200张床位以上规模的集中养老机构；二是政府购买县域全部“三无老人”基本养老服务在该项目集中养老，保障“三无老人”基本养老需求。

　　    五、国有煤企参与PPP养老项目的退出路径设计

　　    PPP模式是政府从公共产品或服务的供给方，通过引入市场机制，与社会资本合作，向购买方转变的重大制度安排。PPP模式强调政府方和社会资本方的长期合作关系，然而这种长期合作关系非指单一的社会资本方。政府购买公共产品和服务的PPP创新体制，本身就是引入市场机制的结果。健全的市场机制，需要宽松的市场准入门槛，也需要来去自由的退出安排。

　　    由于受国家和各部委的框架性规定以及财政部《PPP项目合同指南（试行）》股权变更限制的诸多不足的影响，在实践中社会资本方正常退出机制的匮乏和不足相当明显。主要表现为PPP合同法律关系下的社会资本方退出退化为变相的政府方审批权，使得社会资本方很难以正常方式退出，常伴随着其他违约或风险负担方式，通过政府方回购、项目搁置方式解决或以仲裁、诉讼等高成本、非正常方式退出。   

　　对于国有煤炭企业参与PPP养老项目而言，既有利用现有资产获取长期收益的目的，更是在目前经济形势下，去除过剩产能、盘活闲置资产、降低债务杠杆的权宜之计。更长期看，随着国家经济形势的好转，煤炭供给侧改革的到位，行业形成新的供给平衡，国有煤企未来必然会回归主业，养老业务的的剥离、转让也是题中应有之义。所以，对国有煤企参与PPP养老项目的退出路径进行科学设计非常重要。

　　一是科学合理确定股权变更的锁定期。通常PPP合同会对社会资本的股权变更加以限制，比如设定一定的锁定期，要求社会资本在项目公司进入成熟运转前或缺陷责任期满前不得转让项目公司股权、约定受让方的资质条件，甚至在锁定期后仍需政府事先同意。科学合理确定股权变更的锁定期，可以平衡政府和社会资本的双方利益。

　　二是以股权变更限制的实质目的为设计导向。社会资本方退出机制安排方面，针对具体项目，将限制退出的关注点转向受让方的融资能力、技术能力、管理能力等PPP项目所需要的重点上来。在受让方符合一定条件的情况下，政府应批准社会资本方进行股权转让。

　　三是通过资本市场实现股权变更。　PPP项目一般具有长达10年到30年，甚至更长期限的经营期限，对于经营性的PPP项目公司，在规范管理、提高效率的基础上，积极参与区域股权交易市场（如浙交所）、新三板等多层次资本市场，有助于社会资本方在不损及项目公司正常运转的同时，实现低成本、高收益的正常退出。

　　四是通过资产证券化实现股权变更。资产证券化是将缺乏流动性但能产生可预期稳定现金流的资产汇集起来，通过一定的结构安排对资产中的风险与收益要素进行分离和重组再配以相应的信用担保和升级，将其转变为可在市场上出售和流通证券的过程。

（责任编辑：周标）